关于土地纠纷问题调查报告

中央一号文件下发后，特别是我省落实农业税全部取消和粮食直补政策后，极大地调动了农民的种地积极性，但也由此带来了一些矛盾，特别是因土地承包问题引发的矛盾尤为突出，从去年以来，全县共发生上访330件，涉及人员在千人以上。

一、土地矛盾形成的主要原因

从上访反映的问题来看，造成土地矛盾的原因主要有以下三个方面十二个原因。

（一）普通的上访案是二轮土地承包时农户由于各种原因未分到承包地问题，约占上访案的75%。一是户口在本村，全家已搬迁外地多年，按照饶河县二轮土地承包规定未能分到承包地；二是因二轮土地承包前欠集体“两提”款、计划生育罚款或在化解农村不良债务时不愿分摊村集体债务等，土地被抽回；三是婚出婚入妇女因两地承包时间不统一或村定土政策等一些妇女分到土地或地被抽回；四是因当初落户手续不全或与村有不要地协议未分得地;五是二轮土地承包后新增人口要求分地。

（二）特殊的上访案是机动地发包不合理、土地经营权流转纠纷案，约占有10%。一是机动地发包时间过长，有的长达30年，合同不规范；二是因村欠个人债务，抽出村民地抵债年限过长，农民要求毁约还地；三是农户之间土地转包、转让，现因政策调整引发合同纠纷。

（三）比较棘手的案件是土地权属不清，通过行政手段难以解决的纠纷案，纷占15%。一是地方与森工林场地权属不清，农户已开垦多年荒地，有的已办了国有土地证，有的已纳入集体土地台账，可林场近年来却以在其林业区域内强行收回引发矛盾。二是国有土地与集体土地权属不清、界限不明。农户在集体耕地周边开垦的荒地，已向集体交积累多年，并纳入集体土地台账，可有的土地却被土地部门以1983年后开荒地应属国有荒地，办理了国有土地证，有的地被乡************对外发包引发矛盾。四是集体确实既无地源又无经济实力解决解决应享受土地承包地未分地的纠纷。

二、对策和建议

（一）强化教育。通过法制宣传教育，提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》第19条规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性行为，将纠纷消灭在萌芽之中。

（二）加强领导。************必须把解决农村土地纠纷问题纳入重要工作日程，成立由主要领导挂帅的组织机构，抽调得力干部，集中时间和精力搞突破。各级农业部门要切实负起责任，在宣传政策、制定方案、接待上访、组织协调等方面发挥职能作用；各级财政部门要在落实“一免两补”政策和推进农村税费改革及配套改革中，把解决农村土地纠纷作为重要内容一并推进；各级国土资源管理部门对农村和农民的土地权属案件要依法加快办理;各级农村经营管理部门要充分发挥职能作用，切实加强农业承包合同管理，搞好土地承包纠纷案件的合同仲裁，维护农民和村级集体经济组织的合法权益。对因农村土地承包纠纷引发的农民群体性上访、越级访和重复访案件，实行领导包案制，要责任到人，一抓到底。要认真处理好因土地承包纠纷引发的上访问题，切实把矛盾化解在基层，真正做到不回避、不掩盖、不推诿、不拖拉，敢于并善于解决各种矛盾，坚决防止因农村土地纠纷问题而引发恶性案（事）件。

（三）政策疏导。稳定和巩固土地承包关系是保障农民权益、维护农村稳定的基矗二轮土地承包政策执行不到位，操作不规范导致农村土地承包关系混乱错杂，是土地承包纠纷的根源。因此，各级************要正视农村土地承包现状，建立规范的农村土地承包关系。涉农部门和司法部门要开展政策下乡活动，深入讲解土地承包法和其他相关政策法规，现场解答农民的问题，让农民熟悉政策，掌握政策，运用政策。

（四）分流农民。真做好无地和少地农民的思想工作，积极帮助这部分农民增加收入。各级组织和广大干部要认真负责地做好没有分到或只分到少量承包地农民的思想工作，积极帮助他们通过承包其它集体资源、发展养殖业和多种经营、外出务工等途径拓宽增收渠道。对在县城就业的农民有关部门要进行免费技能，并在税费征收上予以优惠，鼓励闲散农民进城经商，减少农村土地压力。

近年来，双合镇农村土地纠纷问题比较多，不时有村民集体到镇政府上访或直接到市政府请愿，反映山地承包合同纠纷、山界纠纷、征地补偿纠纷等农村土地纠纷问题。

一、土地纠纷的类型

一是村民与土地承包者之间的矛盾，争议的焦点是合同的有效性以及补偿问题。如最近几个月，先后有泗合村委会桂山园村、双桥村委会桥中村和合成村委会旱冲村的部分村民到镇政府反映当年村干部与山地承包者签订的合同不合法，要求承包者作出补偿。

二是村民内部的土地纠纷问题。如双桥村委会桥中村曾有十多户村民到镇政府上访，反映该村部分村民人均土地面积近两亩，而他们人均土地面积不足两分，强烈要求重新分地。又如先成村委会康田村，有些村民强行霸占村中的山地，引致其他村民的不满，部分村民集体到镇政府上访。

三是山界纠纷问题。据调查，双合镇几乎所有的自然村之间都存在山界纠纷问题，如合成村委会洋坑村与先成村委会龙山村、合成村委会的棠密村和凤村以及长岗村和安塘村等，都经常由于山界不清而引发争执事件。农村山界纠纷已漫延到周边乡镇，双合镇内的一些自然村与XX区更楼镇、XX市苍城镇、XX县水台镇等辖区内的一些自然村都存在不同程度的山界纠纷问题。

四是自然村原村民与代耕户之间的土地纠纷问题。如双桥村委会的云南村，其村民都是上世纪九十年代从云南省XX县迁移而来的，当时由于要征收农业税，而这些村民聚居地方的土地都比较贫瘠，当地的村民都很乐意将土地交由这些外来的村民代耕。取消农业税后，当地村民要求要么收回代耕地，要么收取一定的费用。云南村的村民不同意，从而引发了争执和矛盾。

五是开发区征地引发的问题。去年，双合镇加快招商引资的力度，在先庆村委会康田村至蒲塘村征用了近2000亩山地开发为工业用地。由于镇政府的财力有限，部分土地补偿款未能及时兑现，加上征用土地后，村中可用的土地大幅减少，村民担心日后的生计问题，也引发了部分村民到镇府请愿等事件。

二、土地纠纷的特点

一是群体性。土地纠纷问题，涉及面一般都比较广，涉及人员比较多，少则十户八户，多则上百户，而每户家庭都有数个家庭成员，因此土地纠纷有时可涉及上千人。这些纠纷的处理结果与农民的切身利益息息相关，为大多数村民所关心，社会影响极大，处理一旦稍有不慎，就会引发村民集体上访，直接导致社会的不稳定。今年五月下旬，双桥村委会桥中村就因山地承包问题部分村民与承包者发生争执，经镇政府调解无效后，村民自发组织了四十多人直接到市政府请愿，或多或少影响了市政府的正常工作秩序。

二是季节性。土地纠纷有较强的季节性，一般集中在春播或者秋种时，因为这时土地问题直接影响到农作物的耕种。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷案件多发时间。如今年三月至五月，是双合镇村级组织换届选举时间，在这段时间内，前来镇政府反映土地纠纷问题的村民特别多，他们都希望村委换届前能解决好有关土地的历史遗留问题。

三是隐蔽性。土地纠纷大多为村民内部矛盾或村民与村集体的矛盾，这些矛盾因双方都碍于情面不点破而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，最终对利益的追求会突破人的情面而突然爆发。土地纠纷的这种隐蔽性和突发性特点较之其他的矛盾，具有更难处理的一面。

三、引发土地纠纷问题的原因

一是随着农村社会经济的发展，土地效益大幅提升，这是土地纠纷问题增多的根本原因。近年来，从中央到地方政府都非常重视和支持“三农”问题，农产品价格上涨幅度大，农民的负担减轻，土地收益大幅提升，尤其是免征农业税后，土地的价值明显升高，加上开发区的建设造成耕地减少，村民对土地的渴求达到了一个新的高潮。前些年进城务工经商的农民开始回归农村，投资农业，原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁，农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷问题增多的根本原因。

二是个别村对农民承包的土地底子不清，管理混乱。一些村自实行土地承包以来一直没有进行土地调整，由于婚嫁、新生儿女、新迁人口、征地占地等原因造成人地矛盾突出，人地分配不均，人多地少的找村里要地，人少地多的不愿退出耕地，引致土地纠纷。

三是土地承包合同签订和管理不规范。农村中基层组织干部和农民的文化素质低，法律意识淡薄，在签订土地承包合同时，许多条款不完备，权利义务关系不明确，虽然有书面合同，但也权属不清、四至不明，地名、面积随#from 本文来自高考资源网https:// end#意填写涂改，公章乱盖，管理混乱。

四是因土地被征用而引发纠纷。近年来，城镇化、工业化和公路建设用地加快，而资金补偿或土地置换不到位，引发土地承包纠纷。补偿款不到位、补偿价款低，农民不能如愿，造成结队上访。农户间土地权属不明或有地不种的农民的补偿款由他人冒领引起纠纷。

四、土地纠纷问题的处理

处理土地纠纷问题，以调解工作为主，尤其是有关土地承包的纠纷问题。根据《村民委员会组织法》的规定，村民实行民主自治，镇政府对村委会只有指导、监督职能，而无行政管理职能，镇政府无权判定合同是否有效，但有义务帮助解决纠纷。镇政府在调解工作时基本做到合情、合理、合法，尽可能让纠纷大事化小、小事化了，化解矛盾，防止矛盾升级。在具体操作中，镇政府进行调解时引导当事人双方尊重事实，考虑承包者的成本和产出，不乱开口子，根据当时的市场行情、承包地作物的面积和数量，由承包者从承包地作物的收益中作出适当的补偿。

曾有些村民不愿接受调解，想将土地合同纠纷交由工商行政部门的经济合同管理部门、经济合同仲裁委员会或国家的审判机关判处。镇政府认真地帮助他们分析了情况，从双合镇的有关土地承包纠纷来看，如果由村民到法院起诉承包者，大部分都很可能会出现法院判处无效合同的结果。根据法律规定，处理无效合同的方式有三种：一是双方进行返还财产；二是由有过错的一方赔偿损失给无过错的一方；三是收归国有。对于第一种处理方式，由于土地承包的特殊性，承包者是很难返还财产的。而对于第二种处理方式，由于承包合同大部分都是盖有村委会或村民小组的公章的，也就是说大部分都是合法的，问题的所在只是土地承包合同未经过大部分村民的同意，也就是说承包者并无过错，若赔偿损失，只能是由村民赔偿给承包者。第三种方式仅对违反国家法律法规的产品而言，对土地承包不适用。因此，若将土地承包纠纷诉之裁决机关，对村民并无好处。双合镇大部分的土地承包纠纷在镇政府对村民讲清楚道理后，村民全都自愿通过调解解决土地纠纷问题。

至于要求重新分地等村民内部土地纠纷问题，由于涉及大部分村民的利益，镇政府一般建议由村委会组织有关的村民小组召开村民代表大会决定是否重新分田，若大部分村民同意则协助作适当的调整，否则只能保持现状。对确实有生活困难的个别农户，镇政府通过一定的措施和补贴，鼓励他们外出务工或代耕土地。

山界纠纷问题由于跨越的时间比较长，加上缺少历史资料，处理起来相对比较困难。如合成村委会的凤山村和洋坑村的山界纠纷问题，起源于解放前，而于上世纪七十年代末，凤山村并入合成农场时，地图边界不清晰，文字资料也无明确说明，因此至今仍未得到有效解决。

对代耕户与自然村原村民的土地纠纷问题，镇政府坚持从大局稳定考虑，一般建议双方签订代耕协议，并由代耕户交纳一定的管理费给自然村。如双桥村委会的云南村村民在西元村春花朗一带代耕已有十多年，期间由于双方责权不分，经常引发一些不必要的纠纷，后由村委会组织双方进行协商，制订土地代耕方案，桥上、桥中两条自然村继续将春花朗一带土地租赁给云南村村民代耕，土地代耕期限为20年，土地用途为农业用地，云南村村民以每年每亩40元的价格支付管理费给桥上、桥中村。目前此事进展顺利。

至于开发区征地引发的土地纠纷问题，镇政府一方面想方设法筹集资金支付征地和青苗补偿款，另一方面积极争取开发区企业的支持，优先安排被征用土地的村民进厂打工，以解决他们的生活问题。

五、应吸取的教训和下一步的工作思路

一是要加强法制宣传，提高农民法律意识。要强化农村法制宣传工作，尤其是承包法的普及宣传，要让每一位农民了解该法的基本内容，规范农村土地承包的原则和程序，以及土地承包经营权的流转形式和要件。要提高农民法律意识和法制观念，教育村民自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，有效防止各种矛盾的产生，使土地纠纷问题消灭在萌芽状态。

二是要加强调解工作，确立土地纠纷解决机制。按照承包法的规定，土地纠纷解决方式有调解、仲裁和诉讼三种，但调解是重心。要充分发挥基层组织的作用，尽快建立农村土地承包仲裁机构。

三是要规范农村土地承包行为，加强对农村土地承包的管理，指导村委会进行的土地承包工作，规范承包合同的内容，使条款全面、具体，权利义务明确。要委托镇林业站对出售的林木进行测量评估，评估报告必须在村民会议上公布。

四是要加强与周边地区的沟通与交流，化解边界矛盾。