规范发展我国信用评级行业的政策建议
到本世纪初，随着社会主义市场经济体制的初步建立，市场机制的作用进一步得到发挥，开始在资源配置中起基础性作用。然而，在市场经济体制建立和完善的同时，我国社会经济生活中的信用失缺现象仍然相当严重，恶意逃债、合同违约、债务拖欠、商业欺诈等经济失信现象日益增多，严重制约了信用功能的发挥，大大提高了市场交易的成本，降低了市场效率和经济的活力，恶化了市场信用环境和市场秩序，直接影响到市场体系的完善和资源配置效率。因此，整顿市场经济秩序，重建社会信用体系成为我国当前面临的重要问题。 建立适应市场经济要求的社会信用体系，是一项艰巨而复杂的社会系统工程。资信评级行业作为现代市场经济中社会信用体系的重要组成部分，在维护市场经济秩序、促进资本市场健康发展、协助银行提高信贷质量、提高证券发行的质量和效率等方面发挥着重要作用。在发达的市场经济国家中，资信评级已成为一种不可或缺的金融中介服务。为此，在借鉴国际经验基础上，分析总结我国资信评级行业10余年来发展的经验教训，发现问题，提出对策，对于促进资信评级行业的规范发展、完善社会信用体系和推进市场经济体制建设都具有重要意义。 一、资信评级的功能和作用 资信评级（credit rating，也称为信用评级、信用评估、资信评估）是在信用关系复杂的市场经济环境下，对企业、债券发行者、金融机构等市场参与主体，就其将来完全、按期偿还债务的能力及其可偿债程度进行综合评价的业务。由于资信评级是对经济活动中的借贷信用行为的可靠性和安全程度进行独立客观的分析，并提供有关信用风险程度的信息，因而有助于投资者（授信人）判断某一固定收入的投资发生损失的相对可能性。自20世纪初美国穆迪公司建立了世界上第一家资信评级机构以来，资信评级行业经过百年来的发展，在揭示和防范信用风险、降低交易成本以及协助政府进行金融监管等方面所发挥的重要作用，日益被投资者和监管机构所认同。其功能和作用主要是： （一）揭示债务发行人的信用风险，降低交易成本 信用评级的目的并不是向市场的参与者推荐购买、销售或持有一种证券，而是信用评级机构根据债务发行者提供的资料，或从它认为可靠的其他途径获得的资料对发债人的信用风险作出准确、客观、公正的评价。由于资信评级机构掌握大量、详实的信用资料，并坚持“利益中立”的原则，且具有专业优势，因此评级结果日益被发债人和债券市场投资者所认同，在很大程度上改变了发债者与投资者之间信息不对称的现象，起到防范并降低投资者所面临的信用风险、协助投资者进行投资决策和提高证券发行效率、降低交易成本的双重作用。 （二）协助政府部门加强市场监管，有效防范金融风险 一般来说，监管对评级的应用主要有三个方面：一是根据信用级别限制被监管机构的投资范围，如许多西方国家都规定商业银行、保险公司、养老基金等机构投资者不得购买投机级（即bbb级以下）债券；二是根据信用评级制定金融机构的资本充足率；三是有关发债机构的信息披露和最低评级的要求。各国的监管经验表明，政府监管部门采用评级结果的做法，有助于提高信息透明度，有效防范金融风险。 （三）适应经济全球化发展的需要 随着经济全球化进程的加快，国际贸易和国际金融急剧扩张，资本市场的全球化日益受到重视，跨国公司、各国金融机构等对国际性资信评级公司的业务需求日益增加，以防范跨国交易（投融资）所面临的信用风险。为了保护本国投资者，各国监管机构进一步加强了对跨国融资主体或品种的评级要求。如今包括穆迪、标准普尔在内的几家全球性信用评级公司的评级结果，在一定程度上往往决定了各国金融机构发行外债的筹资成本。国际性资信评级公司的存在适应了经济全球化的需要。 二、资信评级行业发展的国际经验 （一）资信评级行业发展的基本模式 从资信评级业发展的历史看，大体上可以划分为两种模式：一是“市场驱动型”模式，有代表性的国家或地区主要包括美国和欧洲一些国家。这一模式的主要特征是监管部门不直接对资信评级机构的设立、业务范围等进行监管，资信评级机构的生存和发展主要由市场决定。监管部门作为资信评级结果的使用者之一，一般都根据资信评级机构在市场中的表现，作出认可某些资信评级机构的评级结果的规定。如美国资信评级业在70年代加快发展的一个主要原因，就是监管部门在有关规定中广泛使用资信评级结果，特别是美国证券交易委员会1975年对标准普尔、穆迪、惠誉三家资信评级机构评级结果的认可，使这些公司的业务迅速发展，并迅速成为在国际上产生重要影响的跨国机构。二是“政策法规驱动型”模式，在70年代末或80年代初发展资信评级业的一些国家和地区基本上属于这一种模式，监管部门对资信评级机构和评级业务的推动和有效监管成为评级业发展的主要动力之一。比如，不仅很多国家对资信评级机构的市场准入、资格核准和认定，以及资信评级业务范围的核准等作出明确的规定，而且有的国家的监管机构（主要是中央银行）还直接参与发起设立资信评级机构。从国际经验看，不论是哪一种模式，资信评级行业的发展主要取决于监管部门和投资者对评级结果的使用情况，而不是被评级对象是否愿意接受评级。其中，监管部门对评级结果的使用对评级业的发展起到了关键的作用。因此，通过政策法规支持资信评级业的发展，是发展培育资本市场的一个途径，同时，资信评级机构作为向公众提供风险信息的中介服务机构，在其发展的初期对其加强监管，也有利于资信评级业的健康发展。 （二）信用评级的基本方法 国际上的信用评级方法主要有两种：一种是主观评级方法，另一种是客观评级方法。主观评级更多地依赖于评级人员对受评机构的定性分析和综合判断，客观评级则更多地以客观因素为依据。随着评级行业的不断发展，各评级机构认识到单纯依靠主观评级或客观评级都不能很好地反映受评企业的资信状况，因此目前许多评级机构都强调主观评级与客观评级相结合，但不同的评级机构在评级程序和具体的指标体系方面仍存在差别。在评级业的发展中，各评级公司不断总结自身经验，评级指标不断细化，评级程序也日益严谨。以穆迪公司对银行业的评级为例，对信
用风险的分析评价不仅对5类共37个指标进行定量分析，而且对受评银行的经营环境、所有权与公司治理结构、业务价值、盈利能力、风险状况与风险管理、资本充足率和管理策略与管理质量等7个方面进行定性分析，并经过严格的评级程序最终确定受评银行的资信等级。由于美国的资信评级业务开展最早、最为发达、影响最大，美国的评级方法、指标体系和评级程序目前居于主流地位，并被许多国家借鉴。 （三）资信评级的主要业务及其来源 从国际经验看，资信评级的业务主体大体包括三部分：即主权国家、金融机构和非金融机构。其中，对受评对象的评级可划分为两部分，即发债人评级和各种债务工具的评级。发债人评级是对受评对象自身偿付能力的评价；各种债务工具的评级则是在发行人信用等级的基础上，考虑每一种债务工具的特点和受保障的程度，来确定其最终信用等级。从评级机构的业务来源看，主要包括两类：一是委托评级，即资信评级公司接受评级对象的委托对受评对象进行资信评级并收取评级费用；二是评级公司对某些机构进行的自主评级。在评级行业的发展过程中，评级机构进行的自主评级对扩大评级行业的影响和拓展评级业务发挥了重要作用。 三、我国资信评级行业发展的现状与趋势 在新中国建立之后的较长时期中，我国并不存在资信评级机构和业务。因为，在高度集权的计划经济体制下，一切经济活动都是在层层的指令性计划之下进行，资信评级这一与市场经济作用机制密切相关的业务根本没有存在的必要。我国的资信评级行业产生于1987年，是随着改革开放和市场化进程的推进，客观上产生了信用评级的业务要求。到目前为止，我国的资信评级机构大约在50家左右，其业务范围主要包括金融机构资信评级、贷款项目评级、企业资信评级、企业债券及短期融资债券资信等级评级、保险及证券公司等级评级等。经过10多年的艰苦探索和经验积累，目前已开始进入一个新的发展阶段。 （一）我国资信评级行业的基本状况 1．资信评级业务不断拓展。我国的资信评级业务最初始于债券评级，目前债券评级也是资信评级公司的各项业务中唯一受到监管机构指定的业务，1997年中国人民银行发布的547号文件，确定中国诚信证券评估有限公司等9家机构具备企业债券资信评级资格，并明确规定企业债券发行主体在发债前，必须经人民银行总行认可的企业债券信用评级机构进行信用评级。近几年，尤其是亚洲金融危机后，为了控制贷款风险，人民银行各地的分行纷纷要求各商业银行对贷款1亿元以上的企业，除银行审贷部门评级外，同时由人行分行指定的独立评级公司进行信用评级。目前上海、江苏、宁波、厦门、福州等省市已开始实行贷款大户由评级机构评级。商业银行的贷款证评级正在成为资信评级公司的重要业务。为提高资信评级行业的影响力，目前已有一些规模较大的评级公司着手对银行、证券公司等机构进行自主评级。 2．行业龙头初步显现。我国的资信评级机构是伴随着企业债券的发行而产生的。1986年地方企业开始发行债券，1987年3月，xx颁布了《企业债券管理暂行条例》，开始对债券进行统一管理，并要求发债企业公布债券还本付息方式及风险责任。为防范金融风险，银行系统的一些机构组建了信用评级机构。10余年来，资信评级机构的发展经历了一个膨胀、清理整顿、竞争和整合的过程，目前评级机构仍有50家左右。从这些评级机构最初的业务隶属关系看，大体可以分为两类：一类是由地方省市人民银行或专业银行组建的；一类是独立的评级机构，如上海远东资信评估公司等。从目前的发展情况看，以中诚信、大公和上海远东为代表的一些独立评级机构已初步奠定了行业内的领先地位，独立的资信评级机构表现出较好的发展前景。 3．资信评级方法和指标体系初步建立。1992年，中国信用评级协会筹备组经过多次讨论，于1992年6月制定了《债券信用评级办法》，建立起我国自己的评级指标体系和方法，为我国信用评级制度奠定了基础。目前我国资信评级机构一般都采用定性分析和定量分析相结合的方法，但在具体的指标体系上仍有一定的差别。 4．资信评级业的制度建设已具备一定的基础。1993年xx发文提出，企业债券必须进行信用评级，并要求1亿元以上的企业债券要经过全国性的评级机构评估。在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也明确提出，“资本市场要积极稳妥地发展债券、股票融资，建立发债机构和债券信用评级制度，促进债券市场健康发展。”而在一些具体的管理办法中，对资信评级的有关规定就更加明确，如《贷款通则》中规定，“应当根据贷款人的领导者素质、经济实力、资金结构、履约情况、经营效率和发展前景等因素，评定借款人的信用级别。评级可由贷款方独立进行，内部掌握，也可由有关部门批准的评估机构进行。”中国人民银行制定的《贷款证管理办法》规定，“资信评估机构对企业所作资信评定结论，可作为金融机构向企业提供贷款的参考依据。”一系列政策法规和管理办法的出台，为资信评级行业制度框架的初步建立奠定了基础。 （二）我国资信评级机构的国际合作与市场开放现状 随着我国改革开放进程的逐步深入，国内资信评级机构与国际著名资信评级公司的合作也不断加深。1999年7月30日，大公国际资信评估有限公司与穆迪投资者服务公司签署合作协议，宣告双方正式建立战略伙伴关系。合作将分两个阶段进行：第一阶段由穆迪向大公提供信用评级与管理技术，为大公培养评级分析人员，联合开发适合我国资本市场的信用风险分析评价体系；第二阶段由大公穆迪共同出资组建合资公司，在我国和国际资本市场独立开展资信评估业务。同年8月，中国诚信证券评估有限公司与惠誉国际信用评级公司共同组建了我国第一家中外合资信用评级机构。与国际著名资信评级机构的合资与合作，有利于直接吸收国际最先进的资本市场信用风险分析与管理的核心技术，快速提高国内信用风险分析、评价与管理水平，推进我国资信评估业的国际化与规范化进程。 （三）我国资信评级市场发展趋势 1．债券评级市场有较大的发展空间。在成熟的资本市场上，由于财务杠杆的存在，优秀的企业往往倾向于以债券而不是股票筹资，实力不足的企业也能利用较高的债券利率
来吸引激进的投资者，所以债券市场的规模远远大于股票市场。但由于多种原因，我国债券市场的发行规模还很小，据不完全统计，XX年我国证券市场融资额达6400多亿元。其中，国债融资4800多亿元，股票融资1400多亿元，而企业债券融资仅100多亿元。沪深两地股市交易中的股票已过1000只，而交易中的企业债券只有10几只。这表明我国的债券市场还有很大的发展空间，对资信评级的市场需求也将很大。 2．证券市场将成为未来资信评估业发展的市场领域。目前，我国大大小小的证券公司有100多家，证券投资基金30多只，再加上未来将大力发展的开放式基金和上市公司可转换债券等证券品种，投资者将会越来越面临选择的难题。由于资信评级机构能对证券中介机构和证券品种的市场风险、获利能力、市场地位、风险程度等方面作出独立、专业的考察，又能用清晰简洁的符号及文字来概述评价的结果，有利于投资者以较少的时间，获得较为全面的信息。因此，资信评估将会成为投资者在证券市场中对投资机构、投资品进行选择的重要辅助工具。 3．金融市场对资信评级业务的需求会稳步增加。随着我国金融体制改革的深入，金融市场对内对外开放程度的扩大，在开放的市场环境下如何进行有效监管成为中央银行面临的新课题。巴塞尔委员会于1999年6月发布了《新资本充足框架（征求意见稿）》，其中最引人关注的内容是通过外部信用评级与其风险权重计划相结合，以便将外部评级引入风险管理的框架。《新资本充足框架（征求意见稿）》对我国的金融监管提供了有益启示，我国可以借鉴国际信用评级机构的先进经验，不断发展和完善国内评级制度，金融监管部门可以通过采用资信评级机构的信用评级结果，提高金融机构的信息披露标准和增强透明度。同时根据信用级别限制被监管机构的投资范围，以更好地控制风险。在此基础上，利用信用评级监测金融机构的资产质量和资本充足率，提高监管效率，保障金融业的健康运行。目前中国人民银行对金融机构的信用评级开始高度重视，金融机构的评级工作有望成为资信评级市场的新热点。 4．加入wto有利于推动我国资信评级业的发展。资本市场全球化将成为21世纪世界经济发展的主流，市场风险联动性的加强使投资者更加重视风险控制与防范，对客观、公正、权威的信用风险分析、评价与管理的需求将大量增加。我国已履行完加入世界贸易组织的所有法律程序，将正式成为世贸组织成员，这将进一步推动我国资本市场的规范发展，资信评级机构必将从中受益。 四、我国资信评级行业存在的主要问题与制约因素 （一）对资信评级行业的认识有待深入 我国的资信评级行业经过10多年的发展，在经济生活中的影响力逐渐增大，但从整体上看，全社会对资信评级业务的重要性认识还不够，没有将其视为提供有关投资信息的一种必要手段。特别是由于长期以来对资信评级业的发展未能给予足够重视，政府有关部门对评级结果利用程度不够，以及受其他各种因素所限，我国资信评级业独立、客观的权威性还未能真正树立。 （二）未能形成有效的监管体系 我国对资信评级行业的监管存在两大问题：多头监管与无人监管并存。一方面，我国资信评估的对象或潜在对象分别由不同的监管部门监管，如企业债券由计委监管，保险公司由保监会监管，银行等金融机构由央行监管，证券公司、可转换债、基金等由证监会监管，由此使得我国在建立资信评估机构监管体制方面遇到的最大问题是：是否应按被评估对象的不同管理部门批准设立或核准业务范围、认定资格等。另一方面，虽然存在众多的监管机构，但却缺乏一个对评级机构统一监管的部门，比如对评级结果缺乏全国范围内统一的复审、监管机构，这使许多资信评估公司靠牺牲评估质量来获取业务，难以做到公开、公正、客观地评价企业信用级别。 （三）资信评级市场供需失衡问题突出 我国的资信评级业正处于一个非常尴尬的境地。一方面评级机构过多，目前我国的资信评级机构大约在50家左右，这还不包括各地、各家商业银行以及各地工商局下属的信用评级机构。数量远远超过发达国家的水平（即便是在资信评估业最为发达的美国，也只有5家评级公司）；但另一方面，资信评级行业可供评级品种少、业务量小、业务稳定性差的问题十分突出。比如，企业债券评级是资信评级业的核心业务，但目前我国的企业债券市场规模太小，从1987年到XX年4月，我国累计发行的企业债券才XX多亿元人民币，平均每年的发债额仅为300多亿元。这样的企业债券规模，对于9家被中国人民银行授权进行信用评级的公司来说只能是杯水车薪。XX年，由于国家计委要对原有的企业债券管理条例进行较大的修改，暂停了企业债券发行计划，当年企业债券融资仅为100多亿元。XX年，由于新的企业债券管理条例仍未出台，上半年仅发行了1家企业债券，总额仅为50亿元。由于供需失衡，竞争激烈，很多资信评级公司只能靠非主营业务支撑。 （四）资信评级的相关立法工作明显滞后 国家有关部门出台的一些法律法规和管理办法虽然涉及到资信评级行业运营的相关问题，但整体性差，针对性不强，目前只有《证券法》中对证券评级机构以及证券评级人员作了一些规定（但缺少可操作的实施细则），而对信用评级机构的市场准入和退出、合规经营、不正当竞争等方面的管理政策法规仍是空白，法制建设的滞后加剧了评级机构的不规范运营和机构间的恶性竞争。 随着我国市场经济体制改革的逐步深入，原有的一些法律法规已不适应资信评级行业发展的需要。比如，现行的《企业债券管理条例》（1993年颁布实施）在债券的发行审批、利率上有着过多的限制，国家先批项目，再批额度，然后才能发行债券，实际上是通过国家审批替代资信评级的职能，使资信评级仅仅作为一个程序存在。而且由于发行利率没有与债券的信用级别挂钩，仍然采取行政性管理，规定不能超过同期银行定期存款利率的40％。这样就不能有效区分不同债券的内在风险，实质上将债券信用级别的基本功能给淡化了。失去了债券评级的基本用途，评级工作也就很难得到人们的重视，其发展自然就要受到限制。同时不同级别债券的无差别利率也降低了发债企业及投资者对评级机构评级质量的要求，使评级机构的规范发展失去了有利
的外部激励与监督。 （五）资信评级机构的独立性、公正性有待增强 按照国际惯例，资信评级机构本身是一个中介性组织，必须独立于企业、有价证券发行者、投资者之外，必须是不受政府控制的独立法人。而目前我国绝大多数评级机构都不是真正意义的独立法人，大都直接或间接依附于某级政府机构或属于事业单位，在开展信用评级过程中受到行政干预较多，缺乏客观独立性。此外，由于地区封锁、行业封锁现象十分严重，信用评级市场在一定程度上被人为地分割和垄断，这又对真正独立的评估机构开展业务设置了巨大障碍，直接影响到信用评级业务的公正性和客观性。 （六）缺乏客观、可信的评级资料 资信评估机构评级所需的资料一般主要来自受评企业，但在目前社会信用状况不佳的大环境下，受评企业提供的资料常常缺乏客观性和可信性，评级人员不得不花费大量的时间对受评企业提供的财务报表等资料进行核实，这不仅为资信评估人员的工作带来很多困难，而且直接影响到资信评级的准确性。 五、促进我国资信评级行业健康发展的政策建议 （一）对资信评级行业的发展给予足够重视 当前我国市场经济秩序紊乱，社会信用缺失的严峻形势已成为制约我国经济增长、影响资源配置效率的重要因素之一。而我国加入wto后，金融市场、资本市场的市场化和国际化进程将不断加快，如何进一步提高我国资本市场和金融市场的透明性，有效防范金融风险又成为亟待解决的重要问题。建立适应市场经济发展要求的社会信用制度，正是解决上述难题的根本措施之一。因此，迫切需要包括资信评级行业在内的信用中介服务行业加快发展。政府要在充分认识资信评级行业的作用基础上，对资信评级行业的发展给予足够重视，进一步明确其发展方向与发展模式，以充分发挥资信评级业在防范信用风险、维护良好的信用秩序、降低全社会的信息成本和引导社会资源的合理流向等方面的重要作用。 （二）建立有效的监管体系 对资信评级机构的管理主要包括两方面，即建立资信评级业务的许可制度和“退市”制度。根据资信评估机构的业务特性及国际资信评估业的经验，资信评估市场的业务量不可能太多，少数资信评估机构只有达到一定的规模，经过长期的努力，才能建立起信誉，在资本市场中发挥作用。由于我国目前信用环境尚不具备完全市场化运作的条件，为避免社会信用服务机构尤其是信用评级机构一哄而起、恶性竞争，有必要在资信评级行业发展的初级阶段实行政府主导型的发展模式，并对资信评估机构保留一定的垄断性。建议参考下列方式建立我国资信评估业务许可制度。一是有关部门根据相关规定向资信评级机构核发进行某类评级业务的许可证。二是有关监管部门或机构作为资信评估结果的使用者，认可某些评估机构的评估结果。 为有效监督资信评级机构，必须建立对评级结果的复审、评价等制度，并建立相应的“退市”制度。建议通过对评级结果违约率等指标的考察，一方面对违规操作、评级结果的违约率过高的评级机构，取消其评级业务资格；另一方面鼓励那些评级质量较高的评估公司尽快成为全国范围的大型评级公司，确保评级市场的相对集中是建立在高质量的评级结果基础上。综合考虑两方面因素，建议在我国建立对资信评估机构统一监管，对资信评估业务资格或评估结果分别认定或认可的统分结合的监管体制。 （三）加快建立和完善相关法律法规 目前，资信评估业的地位与作用除了在《证券法》中有所阐述外，其他法规并没有给予资信评估一个明确的定位，因此，必须加快建立和完善相关法律法规。目前《证券评级业务管理办法（征求意见稿）》正在讨论中，该管理办法规定，只要符合有关条件，在中国证监会进行注册的资信评估公司将可以从事对证券公司债券、证券投资基金和可转换公司债券等证券品种，证券公司、证券投资基金管理公司、证券投资咨询机构、独立财务顾问机构等证券机构的评级，以及其他与证券业务有关的评级。该管理办法的尽快出台将为证券评级业务的规范发展奠定基础。在推出新的管理办法的同时，应对一些过时的、不适应市场经济和资信评级行业发展的法规要及时予以废止或修订，如目前计委正在组织修订《企业债券管理办法》。新条例在企业债券的发行方式、利率市场化以及明确规定企业债券的信用等级有差异等方面将有重大突破。随着各项法律法规的逐渐完善，将有助于做大做好资信评级行业，并使资信评级真正发挥在市场经济中的应有作用。 （四）积极培育资信评级市场 我国资信评级市场潜力巨大，但要使潜在的市场转化为现实的市场需求，在发展初期需要政府部门对该行业的规范和推动。建议一方面通过扩大监管机构对资信评级结果的使用范围，来推动评级市场需求的增加。比如，可以推广人行上海分行的经验，对一些贷款企业除放贷银行自身进行资信审核外，必须经人行认定的独立的资信评级机构进行评级，这样既有助于防范金融风险，又有利于资信评级机构的发展。另一方面，要打破地区封锁和行业封锁，鼓励金融机构等部门积极采用独立的资信评级公司的报告，推动独立的资信评级公司的发展。同时，对全国几十家评级机构，可以通过合作或建立分支机构等形式，不断进行整合，提高评级机构素质和评级质量，引导、培育和完善信用评级市场。 （五）加强评级机构的自身建设 1．加强评级方法的研究，设计科学的评级指标体系。科学的评级方法和完善的评级指标体系是保证评级结果准确性的重要基础，目前各家评级机构虽然都已经建立自己的评级指标体系，但受业务开展时间短等各方面因素的限制，对评级方法和评级指标体系是否需要统一等问题，在理论界和实践中都还存在不同意见。随着我国资信评级业务的不断增长，为更有效的
