最新土地确权颁证工作调研报告
根据20xx年中央1号文件精神和中央有关部委的具体部署及益阳市委市政府统筹城乡发展的要求，我市农村集体土地确权颁证工作将摆上重要议事日程。为顺利推进这项工作，市政协成立了以邓坤龙副主席为组长，政协人资环委、市经管局、市国土局、市房产局为成员单位的调研小组，通过召开座谈会、个别走访、发放调查问卷、外出学习考察等形式，对我市草尾镇、阳罗洲镇、泗湖山镇、三眼塘镇和桃江县沾溪镇、成都市温江区等进行了细致的调查研究。现将调研情况汇报如下：
一、确权颁证的具体内容、上级的有关要求及我市的工作进度
1、农村集体土地所有权证——颁证主体为市国土局。要求全面实施，颁证到组，2012年底完成任务。目前，我市国土部门已全面完成县级自查，通过了益阳市级的复查，正准备迎接省级预检。
2、农村宅基地使用权证——颁证主体为市国土局。要求全面实施，颁证到户，2015年底完成任务。目前该项工作尚未启动。
3、农村建设用地使用权证——颁证主体为市国土局。要求全面实施，颁证到建设用地权利主体，2015年底完成任务。目前该项工作尚未启动。
4、农村集体土地承包经营权证——颁证主体为市经管局。要求全面实施，颁证到户，5年内基本完成任务。该项工作2012年在草尾镇试点。
5、农村房屋产权证——颁证主体为市房产局。益阳市委、市政府要求2013年全面推行，2014年完成任务。2012年在草尾镇试点，已颁证1508本。
二、草尾镇土地承包经营权确权颁证工作的基本做法、主要效果和遇到的困难
草尾镇于2012年开展农村土地承包经营权确权颁证工作试点。截止目前，全镇19709户已基本完成承包经营权确权工作，实际颁证到户8本。
(一)基本做法
1、协商确定参与土地承包的人口
各村民小组召开户长会议，经80%以上户主同意确定参与土地承包的人口(即确定集体组织成员身份)。二轮承包以后的新增人口和失地农民基本纳入了此次参与土地承包的人口范围。
2、核实确定现有土地面积
以二轮土地承包的面积为基础，对现有土地面积进行调查核实，确定实际可以发包的土地面积。
3、研究制定具体承包方案
根据“一组一方案”的原则，按协商确认的人口平均分配土地，确定承包经营权，各农户按确定的承包面积享受国家相关惠农补贴;在妥善处理个案的基础上，按“因地制宜，大稳定小调整”的原则确定具体地块。
4、签订合同，登记发证
各组对农户承包面积、地块核对无误后，村民委员会与各农户签订土地承包合同，由镇政府统一进行备案和登记，并报市人民政府经管部门统一颁发土地承包经营权证书。
(二)主要效果
1、有效化解了当前农村土地纠纷
草尾镇此次农村土地承包经营权确权颁证工作的核心内容是对现有土地按现有人口进行重新分配确权，在大稳定的前提下，按少进多出的原则进行了合理调整，使凡具有该集体经济组织成员身份的农民均享受了土地承包经营权，特别是对个案的处理，采取了利益补偿机制，使原多承包了土地的农户在调出土地后得到了适当的补偿，有效化解了近几年来突出的争地矛盾和土地纠纷，维护了农村社会稳定。
2、进一步完善了农村土地承包合同
在第二轮土地承包工作中，部分村组因未签订土地承包合同，致使承包土地四至不清，面积不准，位置不明，纠纷不断。此次土地承包经营权确权过程中，草尾镇各村民委员会作为发包方均与农户重新签订了土地承包合同，制作了“鱼鳞图”，有关土地承包的各项信息均已登记备案，进一步完善了土地承包合同。
3、进一步稳定了民心
通过对承包政策的广泛宣传，以及对承包土地的合理调整和土地承包合同的进一步完善，让广大农民吃上了“定心丸”。外出农民工可以安心打工，不再担心被收回承包地了，这必将有效促进农村土地的顺畅流转和城镇化进程。
(三)遇到的困难
1、承包土地难调整
由于《农村土地承包法》明确规定农村土地承包期限为30年，在承包期内“增人不增地，减人不减地”，致使承包土地调整完全只能靠做工作、讲好话。许多在二轮延包时多承包了土地的农户，依据“30年不变”的法律规定，不同意调出承包地。据保民垸村八组组长介绍，为确定承包方案，该组议事会组织召开了17次户长会议，镇村干部若干次上门做工作才达成共识。
2、集体经济组织成员身份难确定
由于国家法律政策对集体经济组织成员身份确定没有明确规定，致使村组在确定诸如“外嫁女”、“顶替户”身份时，缺乏法律政策依据，哪些人可以享享受土地承包经营权，只能靠户长会议协商确定。草尾镇部分村民小组把外嫁女的承包地一律收回重新分配，明显与《承包法》相违背。
3、承包期限难统一
在草尾镇所调查的621个村民小组中，实行3年一调整的有264个组，占43%;实行5年一调整的有137个组，占22%;实行10年一调整的有41个组，占7%;实行30年不变的有152个组，占24%;实行长久不变的只有27个组，仅占4%。个别村民小组采取的是“增减排档”的办法，即承包面积一经确定即稳定不变，但消亡人口在次年就退出承包地，新增人口在次年按先后顺序排位顶替享受承包权。四民村十组组长认为：“30年不变时间太久了，更何况‘长久不变’?3-5年进行一次小调整比较符合农村实际情况。”
4、成本太高难维持
草尾镇19709户，到户的三证办下来，工本费、测量费及工作经费按200元每本计算，每户至少600元。上级明文规定，不能向农户收取分文，所以，颁证经费缺口非常大。
三、几点建议
1、积极实施农村集体土地所有权证、农村建设用地使用权证和宅基地使用权证的确权颁证工作。理由有两点：
一是有要求，上级有硬性规定，2015年底必须完成。
二是有基础，国土部门工作力度大，目前我市已完成外业调查和勘测工作。
2、稳妥实施农村土地承包经营权证的确权颁证工作。
所谓“稳妥”，即暂不宜在全市范围内推进。先在有条件的乡镇选择个别村组试点，积累经验，完善方案后再全面推进。其理由有四点：
一是现行法律有障碍。现行《土地承包法》规定承包期限为30年，《经营权证管理办法》规定，重新颁发的土地承包经营权证书，承包期限应符合《土地承包法》的规定，严禁借机调整土地。因此，哪怕是“大稳定、小调整”也与现行法律相违背。中央1号文件也明确提出“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”，因此，在相关法律制度完善之前，农村土地承包实行长久不变存在法律上的障碍。
二是实际执行有难度。从我市几十年土地承包实际来看，三五年一小调整的村规民约比较符合人口自然增长的实际需要，容易被农民接受。农民对“长久不变”政策内涵难理解，是仅指农村土地承包经营体制长久不变?还是包括承包地面积与具体地块也长久不变?草尾镇保安垸村八组组长坦言：“本组签订合同的期限虽然是长久，但群众内心没有长久不变的打算，到一定时候根据实际情况再作小调整”，这种认识和打算在调查对象中普遍存在。保安垸村支书认为：“如果实行承包面积和地块长久不变，以后新增人口长久分不到承包地，这不利于农村社会稳定，政策执行起来也有很大难度。”
三是上级没有明确要求。目前的农村土地承包经营权确权颁证工作从中央到省级还处于试点阶段，没有全面推进的具体部署与要求。具体做法，各试点县也在探索之中。如果全面推进，既有很大的工作难度，也有可能不符合上级的具体要求而重新返工。
四是人力和经费有困难。按照农业部和省经管局试点工作要求，此次确权、登记、颁证三个阶段的技术力量、软硬件投入和相关工作经费巨大。按200元每证的标准(含工作经费)，全市约需近4000万元。在中央和省级财政没有配套支持前，单靠市乡财政难以支撑。
3、依法实施农村房屋确权颁证工作。
一是坚持自愿原则。《房屋登记办法》规定，房屋登记应由申请人向房屋登记机构提出申请。没有提出申请的，建议政府不作硬性要求办理。
二是坚持有偿原则。《房屋登记办法》规定，申请房屋登记的，申请人应按国家有关规定缴纳登记费。
三是依法提供必要材料，特别是宅基地使用权证明、符合城乡规划的证明、房屋质量自检报告或房屋竣工验收备案证明尤为重要。目前，我市农村集体土地房屋登记基本不能提供上述资料，一旦违规操作，存在很大的颁证风险。
